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土地非农化的治理效率 (2015)

  • Published Oct 19, 2018

我对目前正进行的城镇化建设有三点担忧。首先,城镇建设过程中对土地的占用过多,农用地不断被挤占,这势必影响粮食生产安全。这是关系到农业生产及城镇化本身能不能持续发展的问题。其次,城镇化和工业化结合在一起,在相当程度上对资源环境构成了巨大的压力,污染了土地、空气、水,进而影响到其他各种日常用品的安全和质量。最后,城镇化过程中对于人的主体地位重视不够。大量农民虽然进入城市,但并没有变成市民,人本身没有完成城镇化。

实际上,我这些担忧的背后是对城镇化管理中如何处理好城镇与农村关系的担忧。从国际经验来看,有些国家未能处理好两者的关系,造成农业衰弱、农村凋敝、农民贫困,这种现象在拉美国家仍然存在;更多的国家是在发现了问题之后,再回头抢救,但付出的代价很大。有专家比较过欧美、拉美和中国的不同城镇化背景。具体来说,欧美地区的城镇化是“成熟儿”,它的生长发育处在有利的外部环境中,这主要是因为17世纪以来欧美有海外殖民,缓解了国内矛盾。拉美城镇化是“早产儿”,现在拉美国家城镇化率很高,乌拉圭已达90%,巴西、阿根廷在80%以上,墨西哥在75%左右,但是城市问题很多,不安全、不和谐。中国的城镇化在一定程度上来说是“早熟孩子”,中国怎样吸取国际经验教训,需结合自身实际把自己的路走好。超过十亿人口国家的现代化,国际上还没有可供参考的成功范本。

土地之痛,是中国城镇化进程中面临的最突出问题之一。在中国现行法律体系下,城镇在地域上的扩张主要是依靠政府征收农民集体的土地来实现的。征收的农民集体土地,为城镇发展提供了投资载体,为城镇建设提供了巨额资金,促进农村劳动力转移至城镇,劳动力转移也使得农业有了扩大规模的可能,城镇化也能为农村提供技术、资金,提高农业效率等。但是,城镇化同时也产生了很多不利的影响,尤其是城镇化对农业来说确实是一把“双刃剑”,农民为此则付出了巨大代价,农村和城市近郊区的自然资源和生态环境也因此遭受了严重的破坏。

城镇化进程中的土地问题涉及很多主体的利益,相关的矛盾在现实中非常突出,全国各地都反映强烈。针对这些问题,理论学者和地方决策者开展了各式各样的理论研究、政策试验和观点争鸣。一方面,这些都是非常有益处的,百家争鸣有利于问题的理解和解决。另一方面,现在这么多纷繁复杂的观点也说明土地问题本身的复杂性。

任何国家只要讲土地制度,必然涉及两个基本的问题。一是土地的产权问题,即怎么去清晰产权,怎么去保障产权人的合法权利。二是土地的用途管制。产权可以为具体的产权人所有,但如何行使权利并不是没有限制的——这就是土地产权与政府管制之间的关系,实际上也就是土地的治理。如何合理地对土地进行治理,不是一个简单的问题。

我很高兴看到摆在我面前的这本由谭荣和曲福田教授合著的《土地非农化的治理效率》,这一专著正是对我上述的担忧和对城镇化实践过程中土地非农化治理问题的系统研究。实际上,我关注该书作者的系列研究已经很多年了,正如该书绪论中对相关文献梳理中所述的那样,作者及研究团队对土地非农化相关问题的研究可以追溯到20世纪90年代初期。一方面,我很钦佩学者能够对自己研究的坚持和执着,另一方面这种执着也反映了研究相应问题的复杂性和动态性。

阅读完全书后,我感觉该书的研究存在三个方面的进展。

第一,提出了治理效率的概念。土地非农化的原意就是土地的用途从原来的农业用途转变为非农用途,也就是城镇化和工业化过程中对农村土地的占用。现有的理论研究关注的要么是土地资源本身的配置效率问题,要么是对相关土地制度的评价和改进的讨论。实际上,这两个问题并不是割裂的问题。正如该书提出的“治理效率”的概念那样,土地非农化的配置受制于制度的影响,而制度本身分为两种类型,一种是治理结构(具体的实施手段和组织形式),一种是基础性制度(基础性的产权、政体等),如果要解决城镇化过程中的土地非农化问题,只有将配置效率、治理结构和基础性制度这三个层次进行系统的考虑,把握三者之间的相互影响和互动机制,才能找到解决问题的理论基础和现实途径。

第二,揭示了土地非农化“社会-生态”的系统性和复杂性,并提出了一种制度的分析框架。正如我前面提到的,城镇化建设实际上引致了一系列的经济社会和生态的影响。这种影响反映了人类利用自然资源的系统性和复杂性。国际上很多国家的学者和官员已经开始重视对“社会-生态”的系统研究和决策。例如,不仅要考虑到人类对生态系统造成的负的外部性影响,更要注意当负的影响产生后,生态系统会自我进行改变,而这种改变不是当期能够体现的,事后可能会对人类造成更为严重的影响。现代社会中出现的诸如雾霾对身体健康的影响、地下水位降低等造成的土地沉降、矿产资源丰富的城市开采完后形成的“空城”等,都是最初资源利用决策所未能(全面)考虑的。

城镇化过程中土地的非农化占用和开发,面临着同样的问题,我们以前关注的仅是非农化占用造成的直接的经济、社会和环境成本,忽略了土地及其生态系统自我的变化在未来对我们可能产生的影响。这造成我们的土地用途管制决策可能存在很大的偏颇。更为关键的问题是,我们如何对这种问题进行研究和决策,这可能是当前的制度分析理论所没有办法回答的。该书提出的“社会-生态系统”的制度分析框架,定义了一种“无偏”的制度决策逻辑,这为我们跳出传统的制度分析理论,尤其是新制度经济学的相关前提假设提供了很好的思路和理论基础。

第三,对当前中国土地非农化治理中的问题进行了详细且系统的论述和实证。理论研究唯有联系实践才有生命力。该书后半部分的研究就是遵循“治理效率”和“社会-生态系统”的制度分析框架对中国现阶段的土地非农化的治理问题进行了系统的研究和实证。具体的实证研究包括三个部分:①对当前土地非农化治理规则的规范性阐述、对治理规则设计的影响因素的判断,并在此基础上对当前土地非农化治理结构的改进方向和手段进行探索;②理论分析在现实中应用所受到的限制;③如何理论联系实际地进行土地非农化治理的改进。这些实证研究,不仅回答了很多当前土地非农化治理的重要问题,如产权改革方向的问题、土地规划管制效率的问题、土地市场效率的问题,以及城乡统筹发展过程中政府职能转变和管理方式创新的问题等,更是对前述“治理效率”和“社会-生态系统”的制度分析框架的具体应用的系统展示。

纵观全书,我感受到了整个研究的规范性、系统性和实用性。这个研究不仅能够为土地管理和资源利用管理的相关理论研究提供很好的借鉴,还能够为当前中国的土地管理实践提供很好的参考。这是作者及其团队多年来研究的又一个阶段性成果,也可以称得上是土地非农化领域研究的又一部代表性作品。

虽然,对于土地非农化治理来说,还有很多问题悬而未决,也诚如该书在总结部分所述的那样,无论是理论研究还是实证,该研究都只能说是对中国土地非农化治理效率问题的初步探索。治理效率的概念和“社会-生态”系统的制度分析框架都还有很多内容没有讨论。实证研究也多是“以点及面”的策略而非按照理论分析框架对土地非农化进行深入的分析。但是,我同意作者关于该书在理论拓展、研究方法和实证结论等方面所作可能贡献的自我评价。

我相信,在作者对土地非农化问题认识不断深入的基础上和对研究工作本身的热爱和执着下,未来能够对那些悬而未决的问题有着更为充分的回答。我也相信,该书在中国土地经济与管理乃至资源经济与管理的理论研究方面必然会有所贡献。同时也认为,该书对中国城镇化过程中土地问题的宏观调控及相关制度改革提供了有价值的参考。

向各位同行推荐,并欣然为序。

陈锡文

(中央财经领导小组办公室副主任,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任)

2015年3月23日于北京

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